2013年《决策内参》第1期
编者按
积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，是党的十八大做出的统筹城乡发展的重大决策，也是中央经济工作会议确定的2013年经济工作主要任务之一。如何进一步贯彻落实中央的重大决策部署，提高我市城镇化质量，这是值得我们认识思索的重大课题。本期刊发推进我市新型城镇化研究文章，探讨我市推进城镇化的有利条件、制约因素和现实意义、丰富内涵与发展路径，以期凝聚力量，增强我市城镇化发展的正能量。
景德镇市推进新型城镇化研究
肖赞润 肖静
城市，是城与市的统一体。城是人口与建筑物的密集之地，市是商品交换之所。有城无市是城堡，有市无城是集市。在采集渔猎时期，人类只能靠天然食物来生存，人均要有30平方公里的陆地面积，才能获得必须的天然食物，因而这时的人类活动是分散的，只有小群体的流动性栖息点。随着生产力的发展和人类需求的多样性，便产生了不同剩余产品的交换，交换的发展产生了集市，交换的多样化和规模的不断扩大，又使集市由空间分散走向集中、由时间间歇走向连续、由商品单一走向丰富，这便产生了城市。景德镇就属于这种因生产、交换发展而形成的城市。
城镇化是经济社会发展的客观趋势，城镇化水平是一个国家工业化、现代化的重要标志。加快推进新型城镇化，是全面贯彻落实科学发展观的战略选择、是加快转变发展方式的有效途径、是破除城乡二元结构的重要手段、是新农村建设的重要支撑，有利于我市扩大内需、调整结构、保持经济平稳较快发展，有利于我市建设资源节约型、环境友好型城市，实现生态文明、经济文明和社会文明协调发展。
一、 景德镇市推进新型城镇化的有利条件和制约因素
所谓新型城镇化，是按照现代社会高效、生态、节能以及人文、科学技术、环境优化的城镇化。其主要特征是体现经济社会发展、人与自然的和谐与协调，不断提升城镇化建设的质量内涵，统筹规划和大力促进城乡一体化发展。其基本要求是：以发展集约型经济与构建和谐社会为目标，以市场机制为主导，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村有序城镇化，全面提升城镇化质量和水平。
1.景德镇市推进新型城镇化的有利条件
（1）工业化水平已达中期顶端，有利于城镇化加速。我市第二、三产业的空间布局正从景德镇高新区、乐平工业园和江西陶瓷科技园3个核心圈向206国道、九景高速、景鹰高速、景瑶公路、黄涌公路、乐德公路、乐弋公路等交通干线呈网状发展。根据工业化和城镇化互动规律，这个阶段是小城镇大量形成和快速发展时期，各具特色的小城镇将随着工业化发展而得到普遍的大发展。
（2）城镇经济实力增强，为推进新型城镇化奠定了坚实的物质基础。一是城镇建设投入明显加大，二是城镇基础设施明显改善，三是城镇经济实力明显增强，四是城镇居民生活质量明显提高，五是城镇化水平提升明显加快。
（3）我市拥有推进新型城镇化的自然禀赋比较优势。一是地理优势，景德镇市地处赣东北丘陵与鄱阳湖平原过渡地带，地貌以低山、丘陵为主，兼具山区与平原的复合型，有利于我市构建各具特色、充满活力的多类型城镇。二是区位优势，我市地处鄱阳湖东岸，全境位于鄱阳湖生态经济区的核心区域，属于高效集约开发区，有较强的城市竞争力，能更好地承接苏浙沪等经济发达地区的产业转移和资金流入，有必要也有可能成为鄱阳湖生态经济区、长三角地区、皖江城市带交界处广阔区域的中心城市。三是生态环境优势，我市坐拥昌江、乐安江两大河流，地势北高南低，是江西省迎风坡雨水丰沛区域，森林覆盖率达65%左右，空气质量常年保持一级状态，优质水区域为99%，素称“一瓷二茶三生态”，生态林业、生态农业、绿色食品工业、生态建筑业、生态工业和生态旅游业发展良好，是建设生态城市、生态城镇、生态乡村，实现城乡一体化生态经济发展的理想之地。四是历史文化优势，千年窑火不仅铸造了三个世界名词：景德镇、高岭、昌南，而且创造了“匠从八方来，器成天下走”的盛世繁华，在现代文明的今天依然是世人向往的圣地，每年都有成千上万国内外不同层次的人群前来交流、研讨、考察和寻找创业的机会，这就为我市人口城镇化提供了一条特色之路，除了象一般城市那样靠扩张带动周边城乡人口的并入外，还可以靠陶瓷文化等产业吸引大量外地高素质人口，甚至国际友人前来定居创业，从而加快城镇化进程，提高城镇化质量。
2.景德镇市推进新型城镇化的制约因素
（1）现有行政区划的制约。我市大的区位优势明显，小的区位显然不足，处在上饶行政区域的包围圈中，而城市的发展需要有大空间范围的人口与资源集聚，行政区划过小则不能积聚到足以发展大城市的资源，这在一定程度上制约了景德镇市推进城镇化的努力，一方面造成人口集聚度低、工业化基础薄弱、民营经济不活跃、地方财政收入不足、难以提供基本公共服务；另一方面又导致城市之间距离偏远，难以形成合力的城镇体系。
（2）投入不足的制约。这导致一方面基础设施落后，造成经济效益低，污染源分散带来废气、废水、废物治理成本高，废物综合利用率低，环境治理成效差等难题，难以创造足够多的就业岗位，使得庞大的农村人口和富余农业劳动力难以实现非农转移；另一方面教育和科技投入少，学校规模和技术市场小，大型企业少，技术开发水平低，国际经济技术交流少，高素质科技人才少，人才流出多流入少。
（3）农民进城条件的制约。主要是劳动力素质的制约，景德镇市的自然条件较好，城乡收入差异不太大，农民受教育公平度较好，贫困发生率不高，社会安全状态较好，但这种低水平均衡状态的另一方面则是社会结构水平低，居民消费水平和生活质量低，科盲半科盲偏高，中、高级专业技术人员比重偏低，受自身素质的影响和劳动技能的制约，他们或者年轻时进城从事建筑、环卫等流动性强、收入低的职业，年龄大了仍回农村居住，无所谓城镇户籍，或者就不到城镇来找工作和居住。
二、 景德镇市推进新型城镇化应坚持的原则
1.坚持中心城市率先发展的城镇化战略重点
（1）中心城市的发展扩大了本地市场的规模，能更有效更大程度地把本地经济纳入到全国市场和世界市场的网络中，拉动本地生产发展、产业分化和社会分工发展，提高本地经济专业化、社会化和市场化的水平。
（2）中心城市的大规模市场所提供的基础社会、市场信息和人文环境，能减少本地生产的实际生产费用和流通费用，从而有利于提高本地企业的竞争力和经济效益，使企业的成长获得更好的内部条件和外部环境。
（3）中心城市的工业集中能带动一系列相关工业的建立和发展，形成工业的聚集和规模效益，并带来金融、保险、邮电通信、房地产以及各种服务的繁荣和发展，从而增加就业容量，拉动本地的非农转移和城镇化进程。
（4）中心城市是科技、教育中心，科技先进，人才密集；是信息、文化交汇中心，观念开放，思想活跃；是工商业聚集中心，竞争、改革、创新意识强，投资、经营软环境好。因而成为本地区吸引外部资源和要素大量流入的中心，带动本地区加快发展乃至跨越式发展。
从本地区看，景德镇市目前工业化处于中级阶段顶端，与沿海省市比至少存在20年以上的发展差距，与周边的南昌、新余、九江比也处于发展的盆地。在这种形势下，我市要减少自身资源的大量外流并增加对外部资源流入的吸引力，唯一的选择就是举全市之力，把景德镇市中心城市加速做大做强，这是决定景德镇市全局和长远发展的关键。
2.坚持城镇化与工业化互动规律
（1）要明确工业化不同阶段与城镇化不同阶段的对应性。众所周知，工业生产是围绕市场需求运转的，同时它本身也有一个集聚效益和规模效益的要求。工业的“集聚—扩散”规律，要求工业在其不同的发展阶段有不同的空间布局。当传统产业开始由中心大城市向外转移扩散，轴线发展开始走向纵横交错的网络化发展时，是小城市和城镇大量形成和快速发展时期，工业化开始进入到后期阶段。
（2）要了解工业化是城镇化的动力，城镇化是工业化的条件。鉴于我市属于资源枯竭转型城市，在工业化与城镇化互动过程中须注意3个问题：一是因地制宜，发挥现有产业优势，通过信息化改造提升传统产业，为转型发展提供坚实基础；二是因市制宜，发挥资本、科教作用，引进、创新发展市场前景好的新兴产业，为转型发展提供战略支撑；三是因时制宜，借助鄱阳湖生态经济区战略发展现代服务业，为新型城镇化发展开辟广阔前景。
（3）要坚持加快城镇化须遵循工业化、城镇化的阶段性规律。鉴于我市工业化尚处于中期阶段顶端，必须在推进新型城镇化的同时，坚定不移推进以工业化为核心的发展战略，充分发挥工业化的要素聚集和产业支撑作用，举全市之力，把做大龙头企业与产业集聚结合起来，把加快现代工业发展与现代服务业发展结合起来，把推动工业园区建设与城市新区建设结合起来，壮大城市经济的整体实力，从而实现城镇化与工业化的“双轮驱动”。
3.坚持城市特色发掘与创新的统一
对于一座城市而言，因经济而发展、因科技而强盛、因文化而持久，唯有特色是城市的品牌和生命力的重要内涵和标志，主要包括：自然山水、历史文化、民俗风情、城市产业、城市布局和建筑以及现在被称为城市软环境的各种要素。在这当中，有些是不可移动、不可替代、不可再生的，如历史文化、民俗风情、和自然山水；有些是可移动、可替代、可创新的，如城市产业、布局、建筑等。发掘城市特色就是要珍惜、保护和利用好不可移动、不可替代、不可再生的资源。创新就是要摒弃传统工业化城市千城一面的模式，把一切可移动、可替代、可创新的要素与不可移动、不可替代的要素结合起来，达到经济与社会、历史与现实、自然与人文的和谐统一。站在鄱阳湖生态经济区的高度，借助城市特色的发掘与创新来推进新型城镇化，景德镇市应着重突显“四个理念”：即突显生态优势理念，做好山水文章；突显历史文化遗迹保护理念，加强文化旅游城市建设；突显优势产业培育理念，着力促进产业集聚；突显城市功能优势理念，加强特色城镇建设。
4.坚持以人为本和可持续发展的原则
一是要充分保护和利用好城镇现有的山、河、江、湖等自然资源，提高环境优美度，打造富有特色的城镇生态带、生态区、生态组团，使城镇体系拥有一流的空气、一流的水质、一流的环境、一流的宜居要求。
二是要坚持以人为本，着力打造环境优美、生活便利、文明和谐、富有特色、最宜人居的一流生态生活组团，使我市的发展既秉承自身城市的特色，又不断汲取现代气息保持新生活力，在一种具有“历史感”与“归属感”的城市文化中提升群众生活的幸福度。
三是要以“城乡一体化”为主线，根据环境承载能力和地域特色，通过小城镇建设与培育特色优势产业、逐步减少“空心村”、提高“三农”服务能力和水平、完善农村社会保障体系、加快农村富余劳动力就近向工业园区转移的结合，把小城镇建设成辐射和带动农村发展的消费中心、“三农”服务中心、社会保障和公共社会服务中心，构建“生态宜居的新型城镇群”。
三、 景德镇市推进新型城镇化的布局
新型城镇化是一个大系统。从总体而言，城镇化是一个体系，当前发展的大趋势是集群化。从单个城市而言，城市是一个政治、经济、文化、社会、生态文明协调发展的复合系统，既要注重城镇规模的扩张，更要注重城市内涵的丰富和品位的提升。从全社会而言，城镇化的过程，是城乡一体化的过程，既要不失时机地推进城镇化进程，又要扎实推进新农村建设，形成城乡互动、城乡互通、城乡互联的发展格局。根据景德镇市的具体实际，我市的城镇化布局应坚持以下思路。
一是要充分利用现有的城镇基础。一般来说，小城镇布局必须考虑4个问题：即尽可能满足人的生活需要，注重功能；充分尊重和传承当地的生活传统；最大限度地绿化、美化环境；塑造城镇不同的经济特色和培育有个性的城镇。现在，我市推进新型城镇化，应在充分利用现有城镇的基础上进行建设，特别是乐平市境内平原、盆地处的城镇需严守这一规则。鉴于我市中心城市和浮梁县所处特殊丘陵地区，昌江河水由北往南流，主要风向由南往北飘，加上三面环绕低山，空气流动不畅，有防灾、取水、消除灰霾天气、保留原生态矮丘、改善大气扩散条件等特殊要求，可以适当调整，一般不应以其他理由弃旧城另建新城或无限扩大城镇面积。浮梁县也应当结合“退耕还林”和水土流失的工程治理，实行生态脆弱区人口的异地城镇化，结合生态移民提高城镇化水平。
二要充分发挥交通枢纽的优势。城镇布局，无非考虑从外部如何打造区位优势，从内部如何实现城镇外延，从经济发展上如何发挥资源优势做大做强产业主体。我市要避免在江西省生产力布局中被“边缘化”，就意味着我市的城镇布局要充分利用好杭瑞高速、济广高速、德昌高速、206国道、皖赣铁路、九景衢铁路、阜景铁路、昌景城铁、昌江和乐安江水运、以及航空等交通网络资源，立足鄱阳湖生态经济区、西靠京九铁路、东接长三角、北连皖江城市带和长江水运、南接浙赣铁路，联合乐平、浮梁、万年、鄱阳县，突破条件制约，走一条复合发展工业的道路，即中心城市重点发展高新技术产业和服务业，以4个县城为主体的第二圈层重点发展现代制造业，以小城镇为主体的第三圈层重点发展传统产业和特色优势产业，做大中心城市，形成以景德镇为内核，景、乐、浮、万、鄱一体，长约80公里的鄱阳湖东岸工业带，面积达200平方公里，人口超过200万的集团式、一体化赣东北城市群和城镇密集带。
三是要保持城镇间距合理的尺度。太密，会因腹地狭小而发展不起来；太疏，则不足以带动腹地发展。一般而言，对于大中城市附近的城镇，如鱼山镇，因其资源环境承载力较强、经济聚集程度较高、人口相对集中、公共基础设施较为完善，可通过市政体制改革与创新，适度发展为特大型乡镇，承接现有城市地区经济转型、产业升级、结构调整后转移的产业，承接城镇化进程中转移的农村人口，逐步发展成为新的经济增长区和人口密集区；对于经济实力强、人口聚集规模大、城镇化水平高的特大型乡镇，如涌山镇，可采取点状的切块设副县级市，但要处理好市区与原辖域内其他地区的关系，并注意给市区留有足够的郊区范围，以适应城市的继续发展；对于中心城区被县包围、发展空间受到限制、城市的集约优势难以发挥、市县关系又密切、如景德镇与浮梁，应该考虑市县整合、撤县设区，在短期内有效地扩大中心城区的发展空间，充分发挥中心城区的资金、技术、人才等方面优势，优化资源配置、减少重复建设，增强中心城区整体经济实力，并实现乡村地域型政区向城市行政区转化；对于中心城区内部规模小的市辖区，如珠山、昌江区，可以通过“功能整合”为都市区，管理职能向城乡地域范围全覆盖，提高管理效率。
四是要坚持城镇分工以产业效益最大化为原则。根据这一原则来布局我市的城镇产业，总体上可以分为中心城市突出发展高新技术产业和现代服务业，乐平市突出发展精细化工产业、生态农业和绿色食品工业，浮梁县突出发展生态林业、茶业和陶瓷产业。在增强我市中心城市经济支撑力的工业建设中，可依托不同层次的比较优势实行一区五园的发展，即整合高新区、陶瓷科技园及其他工业小区资源；按照在全国拥有比较优势的陶瓷和航空产业，申报2个国家级特色产业园，即以高技术陶瓷为龙头、创意陶瓷为核心、陶瓷科技园为基地的陶瓷产业园及以昌飞公司和602所为主体的航空产业园；根据在全省拥有比较优势的产业，申报2个省级特色产业园，即家电产业园、汽车产业园；把拥有本市层面比较优势的光伏、制药等产业组成综合产业园培育发展。
四、 景德镇市推进新型城镇化的措施
破解景德镇市新型城镇化发展中的难题，必须坚持改革开放，通过改革创新，培育更多的经济增长点，推动发展一批具有竞争力的特色产业和特色城镇。通过开放，加强与东部以及境外发达国家或地区的联系与合作，提高承接产业有序转移的能力。
1.按照新型城镇化发展需要，合理调整行政区划
所谓城镇化，主要体现为土地城镇化、人口城镇化和产业城镇化。而景德镇市全境处于上饶市行政区域包围中，不利于人口、资源、产业的聚集和城镇空间的扩展。
为适应新型城镇化发展的战略，必须扩大和调整景德镇市中心城市的行政区划。将南河、昌江以南的鱼山镇、荷塘乡、塔前镇、涌山镇、共产主义水库管理局、寿安镇以及竟成镇部分地区整合为新的行政区--昌南区，区政府设于鱼山镇偏南为宜，这里地势较为开阔，人口较为集中，拥有济广高速、206国道、皖赣铁路、阜景汕铁路等交通优势，距离景德镇市区和乐平市区都比较近，便于接受各种资源辐射和吸纳周边农村人员就近务工经商，又利于联动鄱阳县东部乡镇发展，最终实现景德镇市区和乐平市区相连接。把昌江以西的高新区、丽阳乡、新枫街道、西郊街道、陶瓷科技园、洪源镇、三龙镇、黄坛乡和竟成、鱼山两镇部分地区整合为新的昌江区（或称西河区），区政府设于洪源镇偏西为宜，以取得景德镇市区对鄱阳县北部地区的覆盖，并进入鄱阳湖水运便捷通道的区位优势。把昌江以东、南河以北的珠山区下辖9个街道、湘湖镇、王港乡和竟成镇部分地区整合为新的珠山区，区政府设于陶瓷学院新校区附近为宜，以保持城区发展的相应空间，且有与婺源县高铁等对接的便宜，推动景德镇市东部地区的快速发展。调整后的景德镇市辖1市1县3区5个县级行政区划单位。
与此相对应，乐平市、浮梁县需要吸取上世纪日本城市化进程中出现的一个村庄、一个老师、一个学生的教训，避免“留守老人”、“留守孩子”现象之后，政府投资的基础设施被闲置浪费，应以重点镇为基础，寻找合适的时机分步进行行政区划调整。浮梁县须适当减少乡镇数量，把人口不足1.5万的乡合并起来建立一定规模的镇；把昌江支流上游生态保护区内，交通通信和水电建设非常困难、生活极不便利、人口稀疏的村庄进行迁移合并。乐平市也需要将众埠镇与鸬鹚乡整合、十里岗乡与洺口镇整合，发挥德昌高速的优势，并将后港镇划入乐平市区。
此外，要抓住共青城设市的有利时机，突破传统行政区划的制约。积极向省委省政府申请，将鄱阳县、万年县划入景德镇经济圈版图，统一规划、整合资源、一体发展，依照鄱阳湖生态经济区的功能分区和坐标定位，以景德镇市为中心，科学合理调整行政区划，以利于鄱阳湖东岸、赣东北城市群的快速形成。
2.加大城镇基础设施和公共服务设施建设力度，着力提高城镇综合承载能力
一是着力建设好高效便捷的城市内外交通基础设施。当务之急是大力支持九景衢铁路开工建设、皖赣复线铁路改造、阜景汕铁路前期工作，争取昌景城际铁路早立项和杭黄高速铁路延伸至景德镇，突破铁路运输瓶颈，融入全国铁路干线交通网；继续加大南外环高速和湘官一级公路建设力度，抓好206国道大中修，建设瑶里经兴田、江村、勒功至西湖的茶园观光公路，缩短景德镇市到周边大城市的时空差距；市内重点打造中心城区“九纵十八横”内循环路网；完善机场改扩建工程，疏通昌江、乐安江水运通道，构筑融入鄱阳湖生态经济区的城市综合交通网络体系。
二是加大市政公用设施建设力度，提高人口承载能力。把加强城区市政设施建设与环境整治相结合，老街区改造与文化古迹保护相结合。一方面增强能源供应能力，确保生产生活用水，抓好浯溪口水利枢纽工程、南河湘湖段治理、高新区防洪工程；搞好危险废弃物的收集和集中处置，加快市第二垃圾处理厂建设，形成“村集、镇运、县（市）处理”的垃圾处理系统。一方面以“五城同创”为契机，加快实施戴家弄、斗富弄老城区、人民公园片区改造工程；抓好停车场建设和垃圾中转站、公厕、农贸市场改造；抓好“一大四小”造林绿化工程、城区废气治理、噪音治理工程、以及两河源头的水环境整治。
三是加大民生工程建设力度，提升宜居城市的文明度。统筹推进城镇建设管理，规范经营秩序，培育若干个年营业额超500亿甚至1000亿元人民币的大型商贸市场，拓展物流、文化、旅游、休闲、家政等服务业，提供更多的就业岗位；扩大经济适用房建设规模，加快廉租房小区建设进度；探索新机制，加快城中村改造进程和近郊无地少地居民转户步伐，力争到2020年，全面完成老城区的城中村改造任务，提高人口聚集能力，吸纳农村剩余劳动力及相关人口前来安居乐业，加速人口城镇化进程。
四是强化公共服务设施建设，提高社会事业发展水平。大力建设体育中心、地质灾害指挥中心、环境保护监测中心等一批公共服务设施；严格保护刘家弄民窑遗址、湖北会馆、天后宫等历史文化遗迹，丰富文化内涵；适应城市发展需求，调整、完善中小学校布局，打造赣东北基础教育中心；力争在“十二五”期间把景德镇陶瓷学院改名为中国陶瓷大学，并以景德镇高专为基础，整合602所、昌飞公司、高新区和机电工程学校，以及周边县市的有效资源，合理利用南昌市的相关高教资源，组建综合性大学--鄱阳湖大学，以航空专业为龙头，以机电、陶瓷、旅游、生物制药专业为主体，覆盖社会科学、人文科学、自然科学多学科，既体现航空特色，又符合鄱阳湖生态经济区国家战略需求，市场前景非常广阔；整合六大人民医院、中医院、妇幼保健院、特殊学校康复中心和浮梁正骨医院等优势资源，做大做强做优卫生医疗市场，覆盖赣浙皖交界广大区域，力争到2020年建成各社区和村委的卫生服务中心，实现人人享有基本医疗保障，提高人民群众幸福指数。
3.加快制度创新，推进城乡一体化建设
中国城镇化道路的显著特点是人口多、农民多。根据城乡一体化建设的基本特征，我市必须注重四个方面。一要注重工业向园区集中，加快农村工业化进程、改善城镇产业结构、扩大城镇就业机会。从我市实际出发，主要发展陶瓷、服装等劳动密集型产业、农产品加工业、第三产业，并支持非公有制经济发展；乐平市主要通过国有（集体）企业改制、结合招商引资来壮大民营经济；浮梁县主要依靠开放引进外地资金、技术做大民营经济。二要注重农村产权制度改革。促进土地要素市场化，鼓励耕地通过入股、反租倒包、转包、转让、置换、租赁等形式向种植大户或农业产业化龙头企业集中，进而带动农村劳动力要素自由流动，提高土地使用率和土地收益，再反补给农民，把农村最大的潜在优势转化为当前优势。三要注重小城镇建设。让亿万农民都进入大中城市不现实也不必要，我们必须把小城镇建设作为大战略来落实，一方面鼓励长期在城镇经商务工的农民利用宅基地在城镇换房，鼓励农村分散居住的自然村组农民以其拥有的宅基地换房，直接进入小城镇定居；一方面将城镇公共就业、医疗、养老等服务向农村、农民延伸，使他们享有“公民待遇”。比如对2010年以前的已征地农民，实行省、市、县三级财政补贴资金，一个孩子免费上学，10年内追溯解决其社保问题；对2010年以后新征地农民，将一次性货币化安置改变为纳入城镇基本养老、医疗保险的强制性制度安排，实行一次补贴、一份社保、一个岗位、一套住房（在原居住面积上再以成本价卖一套给农民），完成农民向市民的转变。四要注重城镇化建设与新农村建设协调发展。我们党的性质和宗旨决定了城镇化不是把农民“化”走，而是把农民变为市民，让广大农民达到与城市人口一样的生活水平，享受城市文明的成果。因此，我市的新型城镇化，必须加快实施新农村示范点建设，以便收到城乡协调发展的预期效果。
4.坚持政府主导，为推进新型城镇化提供优质服务
从我市的实际出发，推进新型城镇化必须发挥政府的主导作用，在放宽县镇发展权限、增强县镇发展动力与活力的同时，政府除了支持经济发展外，还需调整完善相关的公共管理和社会政策，推动农民对城镇的社会融入和心理融入。
首先，从政策上保证大多数农民的合法权利和权益。一是要善待拆迁户。二是要善待农民工，把他们与城市居民同等看待，开展农民工职业技能培训，提高就业技能、法律意识和文明水准，同时多渠道促进农民工转移就业，完善农民工就业信息服务体系。
其次，从公共服务上努力缩小城乡差距。一是推动交通和通信均等化，把交通、通信、市场尽可能延伸到县乡和农村，实现城乡人流、物流和信息流的互通和交换。二是推动教育、文化、卫生、计生、体育资源配置均等化，各级财政投资向乡村倾斜，缩小城乡差别。三是建立城区、企业、名医、名校结对帮扶机制，实现城乡资源共享。四是把县和乡镇的公共服务职能以及机构人员进行重新整合，在乡镇形成“一办三中心（党政综合办公室、产业服务中心、社会事业服务中心、政策法律服务中心）”，建设“城乡清洁工程”、留守儿童活动中心、乡镇文化站，村一级建立“农事村办”服务站，把各种日益增强的公共服务延伸到村、户，实现基层政权由管理型为主向服务型为主转变。
作者单位：市委党校
