决 策 内 参
2015年第1期
市社会科学界联合会 2015年4月30日
关于我市优先立法情况的调研汇报
根据市政府主要领导的指示，最近，市社联与市政策科学研究会组成优先立法专题调研组，就我市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三方面中，争取哪个方面优先授权立法问题，进行了专题调研。调研组邀请了市人大内务司法委、市政府法制办、市政协法制社团工委、市中级法院、市公安局、市建设局、市城管执法局、市环保局、市文广新局（市文物局）、市司法局等10个部门分管领导及其业务科室负责人座谈，并走访了有关职能部门。现将调研情况综合汇报如下：
一、调研座谈中提出的三种意见
在座谈会上，与会者紧紧围绕十二届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》修正案赋予设区市“在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三方面”的立法权，以及优先选择哪个方面先行立法的问题积极发言。大家普遍认为，市委、市政府领导对加强法治建设非常重视，立法工作抓得早抓得及时。大家深深感到，当前我市分期分批开展三方面的立法工作，具有重要性、必要性和可行性。针对调研中反映的意见，我们认真进行了梳理，主要有三种意见：第一种意见是历史文化保护应该优先立法；第二种意见是三个方面的立法分两个阶段进行，即：第一阶段将历史文化保护和城乡建设与管理两个方面同步先行立法，第二阶段是在条件成熟时再对环境保护进行立法；第三种意见是三个方面的立法调研、起草工作同步进行。
二、调查后的意见和建议
充分考虑我市的历史与现实，需要与可能，法与法之间的内在逻辑关系，以及省人大授权等诸多因素，调研组在召开座谈会和走访论证的基础上，经过多次讨论，特提出如下建议：我市立法工作宜分两个阶段进行，第一阶段是将我市历史文化保护和城乡建设与管理两个方面同步开展立法调研工作，哪个方面条件成熟就可先行立法。第二阶段再对环境保护进行立法。
三、提出建议的主要理由
首先，从积极意义来看：
1、我市历史文物古迹众多。景德镇是世界著名瓷都，
拥有2000多年制瓷历史和底蕴深厚的陶瓷文化，是国家首批24个历史文化名城之一，是世界上极为罕见、堪称孤本的以陶瓷文化为支撑的手工业“活化石”城市。全市拥有不可移动文物770处，各级文物保护单位243处，瓷窑作坊古迹随处可见。尤其是御窑厂遗址和落马桥遗址等，近年来引起中央领导和国家有关部委的高度重视，省委书记强卫最近来我市专题调研御窑厂遗址保护工作，可见加强历史文化保护立法已是当务之急。
2、我市拥有较高的国际知名度。景德镇作为千年古镇、世界瓷都、生态之城，是一座开放性较强的城市，拥有许多的荣誉称号，旅游景区景点极为丰富，国际知名度和美誉度都较高，每年都能吸引众多的外宾来旅游。但是受广大游客诟病的是城市形象不佳，国内外诸多游客感受是：“景德镇听起来很神秘，看起来很破旧。”当前亟需制定相关法律来加强城乡建设和管理。
3、当前我市正积极开展“五城同创”。去年，市委、市政府启动“五城同创”工作，标志着我市已将城市建设与管理作为一项中心工作来抓，而且城管执法难题愈来愈多，执法的规范化人性化要求越来越高。但目前我市没有一部完整 的法律来管理城市，大多是“借法”执法，许多执法行为缺乏法律依据，亟需出台一部与我市实际情况相符合的法律来管理城市。
4、城乡建设管理与历史文化保护相关度很高。我市大多数历史文物古迹都是在老城区，拥有瓷业文化大遗址规模达20.87平方公里，老窑厂、老街区、古民居、古村落随处可见。可谓你中有我，我中有你，具有很高的相关度。无论城乡建设管理还是历史文化保护，都在很大程度上是相互交叉，“牵一发而动全身”，因此，宜将城乡建设管理立法与历史文化保护立法同步进行，这样可以相互衔接，相得益彰，相互促进。
5、历史文化保护与城乡建设管理的上位法规定和依据比较健全。国家、省、市、县各个层面关于历史文化和文物遗址保护以及城建管理的法律法规、条文办法比较多，社会各界、各方面的呼声比较高，地方立法的基础比较好，操作性、可行性比较强。
其次，从存在的问题来看：
1、文物及文物遗址破坏现象较为严重。一是部分文物遗址受到自然灾害威胁，如降雨、风化、生物破坏、腐蚀、河水冲刷等；二是部分文物受到人为破坏，如盗掘盗挖，建筑占压，污染排放，不合理利用，以及违规破坏、建设性破坏等。由于我市没有历史文化保护方面的法律，有关部门在执法过程中，处罚、执行起来往往“借法”执法，导致打击和震慑犯罪分子的力度不够，迫切需要适合地方的法律法规支持。
2、城乡建设与管理相对滞后。近年来，尽管我市采取高压态势打击“两违”取得明显成效，但在城乡建设方面依然存在诸多问题，特别是城乡结合部和“城中村”的“两违”问题还时有发生。在城市管理方面，老城区的“城市病”越来越凸显，如乱挂乱涂广告、乱倒建筑渣土、乱扔生活垃圾、车辆乱停乱放等。要想从根本上杜绝“两违”，破解城市管理诸多难题，亟需一部适合市情的城乡建设与管理的法律来约束。
3、我市环境保护方面的立法条件还不成熟。国家《环保法修订案》去年才颁布执行，目前还处于宣贯阶段，具体实施细则尚未出台，也就是说，上位法的立法依据相对不足，如果我市先行将环境保护进行立法，那么就会缺乏详细的立法依据。可待国家法律实施细则出台后再研究我市环保法立法事宜较为妥当。
市社会科学界联合会 调研组
市政策科学研究会
2015年4月30日
